【创新社会治理】深圳市宝安区：“六定三下沉七强化”创新基层治理模式

　　宝安是深圳的经济大区、产业大区、国土大区、人口大区，辖区面积397平方公里，管理人口565万，非户籍人口占实有管理人口92.5%，外来人口多、流动快，人口比例严重倒挂，管理服务的体量、难度很大，基层治理“小马拉大车”等问题日益凸显。特别是2016年的“街道分设”改革，街道社区之间、条块之间在基层治理方面的权责边界还没有完全厘清，街道社区联动机制还不健全；社区“政经分离”后，股份合作公司从原来的“四合一”社区管理体制中剥离，社区党委无法有效开展基层治理工作，呈现出偏弱偏软的现象，治理体系与治理能力还不能适应超大型城市基层治理的需要。因此，2017年10月宝安区委提出将“以党建引领的新时代基层治理创新”作为2018年区委一号课题进行深入研究，对标关于“要把更多资源、服务、管理放到社区加强基层治理”等系列重要讲话精神，以及省委加强基层党的组织建设三年行动计划和市委推进城市基层党建“标准+”模式要求，瞄准基层治理的难点痛点，坚持以党建为引领，以提升组织力为重点，推动基层治理机制体制创新。经过3个月调研，3个月试点，2018年区委区政府印发一号文，全面铺开以社区党委为核心的新时代基层治理体系建设，构建了一个以社区党委为核心、以党群服务中心为基点的基层治理新体制——“宝安模式”，坚持四个工作原则，即：坚持党的领导，固本强基；坚持社区为主，党群为根；坚持体制创新，条块统筹；坚持实时泛在，实效惠民，主要做法可概括为以四个工作原则为指导推动“六定三下沉七强化”。

　　（一）“六定”强核，牵住社区党委作用发挥这个“牛鼻子”。通过定位、定责、定岗、定员、定费、定薪，把社区党委这个“现实中的短板”和“基层治理的关键”突出来做实做硬做强。强化定位：理顺区委、街道党工委、社区党委之间，以及社区党委与社区各类组织在基层治理中的关系。将区委定位为全区基层治理的“一线指挥部”，负责整体布局和指挥协调；将街道党工委定位为“龙头”，负责抓好区域统筹、组织实施；将社区党委定位为“社区领导核心”，负责促进资源整合、共建共享，团结带领辖区各类主体开展基层治理。精准定责：赋予“统筹、联动、管理、服务”四项职能和4类90项职责清单，未经区级以上党委政府批准事项不准下放到社区。科学定岗：坚持扁平化、去行政化，在社区党委统一设置“一办两平台”，即综合办、党群服务平台、综合治理平台。揽才定员：坚持减人、提质、增效，根据社区人口、面积、工业企业数等指标，核定全区社区专职工作者员额5801名，比年初的社区工作人员规模减少1469人。预算定费：在不增加社区经费总盘子的前提下，首创将社区党委作为预算单位管理，将过去分散在各职能部门“戴帽”下达的经费进行整合，打包给社区党委统筹使用，提高财政自主权限。绩效定薪：建立3类35档社区专职工作者薪酬待遇体系，在此基础上开展绩效考核，鼓励减员增效。

　　（二）资源下沉，使社区党委有人有权有钱。坚持人往基层走、钱往基层投、政策向基层倾斜，把人财物和权责利对称下沉到社区，增强社区党委的领导力、战斗力。建强社区专职工作者队伍：实施“头雁工程”选优配强社区，开展履职情况任中考核，撤换6名不胜任的社区；参照公务员招考模式，2018年拿出426个空缺员额首次面向全国公开招考，吸引了1.2万名考生报考，新录用人员均为本科以上学历，2019年又新招录250名社区专职工作者。下沉8支专业力量：将街道综合巡查、综合整治队伍和区驻街道的安监、治安消防、环保水务，以及市驻区的交通、、市场监管等8支专业队伍共10419人下沉到社区。把机关的、条上的、驻区的工作力量全部压到基层、压到一线、压到现场，由社区党委直接调动指挥。赋予5项权力：即对社区各项事务的领导权、联勤联动指挥权、财政支配权、绩效考核权、对派驻干部的考核权。社区各类组织班子人选由社区党委建议，重大事项由社区党委决策、监督；区街下沉人员由社区党委统筹、考核，对不听招呼、不认真干活的，社区党委可以向派出单位提出调整撤换、辞退的决定性建议，并对下沉人员职务、待遇晋升具有一票否决权。强化综合保障：2018年全区共安排社区经费17.56亿元，平均每个社区约1400万元；落实了社区办公场所和活动阵地，124个社区党群服务中心全部位于社区中心区域，平均面积1800平方米；所有社区建设食堂或实行统一配餐，每个社区增备1台人货车、1台电瓶车，解决人员服务办公配套问题。

　　（三）管理下沉，让听到炮声的人指挥战斗。街道（驻街）部门队伍下沉到社区后，与社区力量以社区为单元进行高度整合。街道（驻街）部门和社区的工作内容重新进行细分，按照事随人走原则，部门的管理职能也随之下沉到社区，实现了管理端口的前移。作业、搭班干活：按照“无处不在、无时不有”“老百姓需要时就在身边，老百姓不需要时远在天边”的构想，由社区党委统筹社区专职工作者与下沉人员两支队伍，与街道职能部门共同承担治理任务，促使职能部门围着社区转、跟着社区干，街道部门和社区党委成为基层治理的责任共同体。社区党委根据一线实际，对重复性工作进行整合，对人力资源进行优化调整，减少了大量无效工作；不再需要协调原职能部门同意，可以直接调配下沉人员，去掉了“中转”工作链条，大大提升工作效率。“三会”联动、分类处置：建立“每日小结会、每周碰头会、重大事件研究会”“三会”联动机制，按照“小微事件、一般性事件、较大事件、重大事件”四类事件处置流程，下沉人员与社区专职工作者力量整合，该统则统，该分则分，形成高效的联动协作机制。责任落实，到底到边：明确工业园区、出租屋等八大重点行业领域33类责任人在治安、消防、安全、等方面的责任清单，由社区党委与各类责任人签订责任落实书，履责情况在社区公示并录入诚信系统。出台物业品质提升“1＋2”方案，在住宅物业小区建立党支部，以党支部为桥梁，业主（租户）公约为依据，推行物业管理星级评价，督促物业公司“管好自己的人，看好自己的门”。

　　（四）服务下沉，让老百姓知道惠从何来。社区党委离群众最近、与群众最亲，最了解群众所思、所想、所盼。把优质的党群、政务、民生服务资源和力量交给社区党委，进一步增强社区党委的服务功能，提升基层党组织在群众中的影响力和号召力。线下发力，党群服务“零距离”：打造“1+10+124”党群服务中心体系，坚持以党群服务中心为纽带，有机联结单位、行业和各领域党组织，把各种服务资源整合进来。全区共建设各级党群服务中心（站、点）206个，平均每平方公里建成区就有1个党群服务中心；设立党员帮你亭、爱心小屋、党员志愿服务U站等微型服务点，为居民提供充电、问路、饮水、雨伞等应急便民服务；依托党群服务中心，创新“说事评理”人民调解方式，发挥社区乡贤、“五老”、法律顾问等社会力量作用，完善在党组织领导下、法治框架内的基层矛盾化解机制，探索新时代“枫桥经验”宝安模式；创建+360°特色服务品牌，2017年、2018年分别安排5000万的基层党群服务专项资金，鼓励基层党组织、非公有制企业、社会组织申报“党建＋”项目。线上搭台，政务服务“零跑动”：以打造全国政务服务最优区为目标，深化“放管服”改革，全市率先建成区—街道—社区政务服务体系，通过整合全区行政服务资源以及跨部门、跨业务、跨系统的数据融合与信息共享，实现“一门集中、一窗受理、一网通办、一号连通”和“100％网上受理、100%网上审批”。区智慧政务服务平台整合、联通区内外审批系统，宝安区在全市率先实现“全区通办”，率先启用电子签章，实现“零跑动”办理，年均减少群众跑现场次数1.3万人次。全面覆盖，民生服务“零懈怠”：每年投入2.48亿元民生微实事经费，由社区党委牵头组织实施，快速解决社区群众身边的小事、急事、难事，2018年共实施项目2064个。培育了50家公益服务类、社区服务类等社会组织，成立了80家冠名慈善基金。以“来了就做宝安人，安全文明第一课”为主题，依托“新时代大讲堂”，“街道党校”等平台资源，在全区开展市民教育活动，提高群众的安全意识、文明素养及应急能力，累计培训200余万人。

　　（五）“七个强化”，进一步完善基层治理体制，提升社区治理的成效。一是强化基层领导核心选好配强社区。2019年出台文件率先落实社区县级党委备案管理制度，把“从严”标准贯穿到社区选拔任用、考核评价、管理监督、激励惩戒等各环节。按1：2比例建立社区后备干部队伍。实施“基石工程”，选派87名优秀机关干部到社区担任。二是强化社区专职工作者队伍综合素质培训。出台《社区专职工作者分级分类管理办法》，进一步明确区、街道、社区管理权限。出台《社区专职工作者素质提升三年行动计划》，实行学费报销、学历与岗位等级挂钩等政策，三年内实现全区社区专职工作者大专以上学历。三是强化社区设置提高精细化管理。摸排全区社区区划情况，在保持全区社区总数不增或微调前提下形成优化调整调研报告，提出工作建议。同时鼓励各街道通过调整社区边界、居站整合改革、动员社会力量等多种措施进行内部优化，科学调配人财物资源，实现资源配置与社区管理服务任务量相匹配。四是强化网格党建完善网格化管理服务。强化网格化管理，推行“多网合一”治理模式，统筹网格内党的建设、社会保障、综合治理、应急管理、社会救助等工作。五是强化党建引领住宅物业小区治理工作。出台《关于党建引领住宅物业小区治理工作方案》，探索住宅物业小区党建工作，将“支部建在小区”。六是强化共商平台强化社区居委会自治功能。推广“说事评理”工作模式，发挥社区乡贤、“五老”、法律顾问等社会力量作用，促进自治法治德治有机融合；发挥共商共治平台作用，在全区推动建立社区居民议事会，培育社区居民自我管理自我服务的依法自治意识。七是强化多方关系协调促进社会组织良性发展。出台《宝安区关于推动社会组织在新时代基层治理中发挥积极作用的意见》《深圳市宝安区社会组织扶持资金管理暂行办法》，择优给予项目扶持，到2020年开展社会组织扶持项目50个以上，推动100个以上慈善关爱基金发展。

　　一是治理理念着重于从“上层着力”转变为着重于从“基层发力”，一切围着基层想、围着基层转、围着基层干。区委旗帜鲜明重视基层大抓基层，将一切工作的出发点、着力点和落脚点都放在基层，眼睛向下看、身子往下俯、资源往下沉，把政策、资金、项目都统筹以街道社区实施。区四套班子领导不分“一线个街道，带头担任社区网格长，与全区机关处级干部、街道科级以上干部、党代表、代表、政协委员等一同开展“五员进社区”，组团结伴进社区解决问题，每周至少一次到网格指导推进基层党建、安全生产、文明创建等工作。

　　二是治理主体从“偏虚偏软”转变为“坚强有力”，社区党委真正成为统领各方的“主心骨”。打铁必须自身硬。通过“六定”，将原先集中在“条”上的分散的资源、管理和服务下沉社区，让基层有职有权有人有物，达到了社区党委强筋壮骨、固本培元的效果。通过制度赋权，保障社区党委的统筹管理权威，社区工作人员责任意识明显提高，由“要我负责”向“我要尽责”转变；下沉人员逐步融入社区，由“旁听生”向“科班生”转变。社区党委领导力组织力得到提升，每个社区党委平均可调动120人，每年平均经费预算1400万元，在辖区内发挥统筹、联动、管理、服务的作用，真正做到说话有底气、服务有能力、治理有手段。

　　三是治理方式从“事后应急”转变为“事前预防”，一系列基层治理难题有效破解。社区党委统筹各种力量，主动化解矛盾，打出安全主体责任全绑定、物业管理高水平全覆盖、优化网格管理机制等一套治理“组合拳”，社区的管理服务能力、应急处置能力显著增强。目前全区每平方公里有65人实时管理和服务，问题隐患排查得早、发现得了、控制得住、处置得好，实现了小事不出社区，隐患化解在社区。

　　四是治理体制从“大包大揽”转变为以社区党委为核心、以党群服务中心为基点“多元参与”，共建共治共享社会治理格局初步形成。建立健全党组织与社会组织定期联系、结对共建机制，进一步引导参与基层治理，引导社会组织开发、对接基层服务性事务，提供个性化、专业化、精准化服务，推动社会组织发挥更大作用。党委政府不再单打独斗、包打天下。通过社区党委将社区各类组织、各方力量、各种资源进行再组织、再整合，将多种主体纳入基层治理体系，实现党建联建、工作联抓、活动联搞，使每一个主体都履行应尽的责任。2019年以来，4.24万家企业签订安全生产主体责任承诺书，实现了由政府抓安全向责任主体自主抓的转变；1053个小区实现了物业管理全覆盖，“村改居”社区物管费收缴率达到80％。社会各类主体落实主体责任由“被动应付”向“主动履责”转变，形成多元共治合力。

　　2019年7月31日《人民网》《学习时报》分别以《广东深圳：党建引领基层治理体系的“宝安模式”》刊出相关做法。

　　城市基层党建是党建工作的重要领域，城市基层治理是做好城市工作重要基础，把城市基层党建与城市基层治理有机结合起来，是新时代坚持党的全面领导和全面从严治党的必然要求。推进社区党组织与驻区单位党组织共建互补是加强城市基层党建工作的核心环节。社区与驻区单位能否实现互联互动、共建互补，直接影响城市基层治理和基层党建创新。应从加强和改善党的全面领导和全面从严治党、推进基层治理创新的高度，深刻认识推进社区党建与驻区单位共建互补的重要意义。推进社区与驻区单位共建互补是凝聚党建合力、强化党组织的功能的需要。各驻区单位虽然行政互不隶属，但同属党的组织，在加强和改善党的全面领导和全面从严治党、推进社会治理和城市建设等方面主旨相通、目标一致，是不可分割的党建共同体。

　　新时代的“宝安模式”正是这样一个党建共同体。实行以社区为主体的基层党建和基层社会治理共建互补，是适应新时代新要求的一种基层治理体系和治理能力现代化的新模式，是一种适应建设中国特色社会主义先行示范区要求的社会治理体制、机制和政策创新，可以称之为“以社区党委为核心、以党群服务中心为基点，体现党的全面领导和全面从严治党的、街道社区同向发力、社会多元共建共治共享共发展”的新模式。这个模式体现了基层治理体系现代化的新时代意义。